【边疆史地】那仁朝格图|试述清朝对青海蒙藏民族地方的立法
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▶ 本文原文刊载于《内蒙古社会科学》（2008.1）；引用论文，请以原文为准。▶ 那仁朝格图：内蒙古大学法学院教授，博士研究生导师；主要研究领域为中国法律史，北方少数民族法律史。
【摘 要】：清朝在国家法制统一原则的前提下，对蒙古等民族地区采取了“因俗而治”和“众建而分其势”的统治政策。清朝平定青海后，自雍正初至末年，结合当地蒙藏民族风俗习惯，先后颁布了《青海善后事宜十三条》、《禁约青海十二条》和《西宁青海番夷成例》三个特别法规。三者互为配合、补充，成为清朝有效管理和统治青海地方的施政方针。【关键词】：清朝；青海立法；青海善后事宜十三条；禁约青海十二条；西宁青海番夷成例
清朝自平定罗卜藏丹津举事至雍正末年间，管理青海方面先后颁布《青海善后事宜十三条》、《禁约青海十二条》和《西宁青海番夷成例》三个特别法规。这些法规清朝在该地区强化和巩固其统治起了重要作用。雍正二年（1724）五月，抚远大将军太保公川陕总督年羹尧奏请《条陈西海善后事宜》密折[1](p.280)，即《青海善后事宜十三条》（以下简称《十三条》）。关于该奏折的名称和内容，各类史书略有不同。《清世宗实录》卷二十，雍正二年五月戊辰条、《平定准噶尔方略》卷一四，雍正二年闰四月壬戌条和《东华录》雍正四等均称《青海善后事宜十三条》或《条奏青海善后事宜十三条》，并有议政王大臣逐条议定之意见。除行文略有不同和人名、地名音写有所不同外，内容基本一致，大体上有3500字左右；《清史列传》卷十三《年羹尧传》，载其条目，称《青海善后十三事》，约600余字；《清史稿》卷二九五《年羹尧传》，载事不载条目，谓《青海善后诸事》约百余字。而年羹尧原奏文件于民国十九年（1931）故宫博物院文献馆整理内阁大库档案时被发现，收入《文献丛编》第六、七辑中，原件名为《条陈西海善后事宜折》，约有万余字。与其它记载相比，丰富详尽。本文参考了季永海等点校的《年羹尧满汉文奏折译编》所载十三条。该十三条是年羹尧等平定青海后向清廷提出的善后措施和临时管理制度。当时的西海是指和硕特蒙古势力所及的以青海为中心的广大地区，包括今青海省和今甘肃、西藏、四川、云南、宁夏、内蒙古等省区的部分地区。年羹尧在折中说：“……为天卫远震，西海荡平，善后事宜……谨抒管见，先得十三条，敢为我皇上陈之，以冀采择焉。”其目的就是为达到“以恩而知感，畏之以威而知惧”。这十三事为：西海诸部宜定功罪而行赏罚事；蒙古部落宜定分地而编佐领事；朝贡互市宜各有期而定章程事；喀尔喀等台吉宜有定所而成部落事；抚西番，收其赋税，而固边圉事；达赖喇嘛宜予恩赐而定岁额事；查清喇嘛，稽查奸徒，以正黄教事；甘、凉、西宁宜筑新边而别内外事；添设镇营相为角而示声援事；川省松、炉宜添镇营而资弹压事；内地兵马当议栽减而省粮饷事；新辟地方宜广屯种而增赋税事；善后事宜期于久远而便遵守。按其内容大体可分为政治、宗教、军事、经济等几个方面。关于《十三条》，王希隆认为，《青海善后事宜十三条》就成为清廷对青海等地区蒙、藏民族的统治政策和管理制度，它不仅对青海等地区的政治，经济等方面起了重要的作用，而且对新疆、西藏产生的影响也不可低估。[2](p.29)刘广安认为，《青海善后事宜十三条》这部法规基本上是一部行政法规，它主要是规定了青海地区的行政法律制度和民事法律制度。行政法律方面的规定也存在不够完善的地方，如清政府在青海地方的最高行政机构还没有规定。……清政府关于青海地方的行政立法，在雍正朝之后，有一些补充，但没有特别大的变化。[3](p.102)政治方面，对清廷平定青海战役中立功的青海部分台吉进行行赏，而对叛乱的台吉、喇嘛和部众进行了处分、“斩首”。而更深层意义上的是在青海地方设置盟旗之事。年羹尧在青海编佐领折[1](p.127)中谈到，青海地方实行札萨克制度和定期会盟制度，在青海蒙古设盟旗和编佐领。折文内容：“今上仰圣上天威，讨平逆贼，若不乘此军威及时建立法纪，与我内札萨克一样编佐领以统辖，后日不能永无事乱，所关甚为重要。此编佐领之事并未过时，故臣我就所知议论如下：每百户编一佐领，不足百户者为半个佐领。所属台吉皆为札萨克。伊等兄弟之内，择相善者各为一协理台吉。每札萨克各设协领、副协领、参领一员，每佐领各设佐领，骁骑校一员，小博硕库各四员。既伊等户口多少不一，所编佐领多，若仅设协领、副协领、参领各一员，统辖旗困难，如此一旗若超过十佐领，除不增加协领外，则各增加副协领一员，两个佐领酌增加一个参领。”依照内札萨克例，编制佐领，以札萨克领之。凡29旗加上察罕诺门汗游牧喇嘛旗，共设1盟，但不设盟长。清朝在青海设置西宁办事大臣后，盟旗节制于该大臣。对于噶尔丹进攻喀尔喀时逃奔到青海和欲归达赖喇嘛的喀尔喀、兀良海人，将不愿意役属于“西海之喀尔喀亦编立佐领，授为札萨克，使分居于诛灭逆党之地。若有原归本处者，听其自便”。[1](p.285)这样的处理有利于清廷“分西海之势”。清朝还把这一制度进而推行到青海藏族地区。《圣武记》卷三《雍正两征厄鲁特纪•外藩•青海部》载：“西宁番者，北沿甘、凉，西接回部，南界川、滇，二三百部皆吐蕃种，不相统属。明季厄鲁特自北边横越侵之，遂役于厄鲁特，纳租错牧，但知有蒙古，不知有中国。奏仿土司，设番目，改隶道厅卫所，以分厄鲁特之势，定其贡市之期与地，岁会盟，奏选盟长。”[4](p.141)对于朝贡，“凡西海王、贝勒等，分为三班，三年一次，九年而周，周而复始”[1](p.284)，互市制度方面，“其欲于内地交易者，每年定于二八两月贸易两次，当在边墙之外。臣以择定于西宁西川口外日月山为交易之所，不得擅易地方。如遇贸易之期，仍令镇营率兵弹压，倘敢无故辄近边墙者，即加罪责。则章程既定，而荒服不敢生觊觎之心矣。”[1](p.284)将藏族地区对已经归附的各番“添设卫所，以资抚驭，以征赋税”；对“有为番民信服之头目，请给以土千百户及土巡检之衔，分管番众，仍听附近道厅及添设卫所管辖”。征税方面，“其应纳粮草，则照从前纳于西海、纳于喇嘛者，少减其数”。为笼络达赖喇嘛、班禅喇嘛制定了“岁定赏额”，规定“每岁赴炉（打箭炉）贸易，共货物若干驮，叉木多以东不许收其鞍子钱，仍令打箭炉税差免其货税。（鞍子钱是达赖喇嘛、班禅喇嘛每岁遣人至打箭炉贸易，自叉木多、乍丫、巴塘、理塘所住的喇嘛，每货一驮，收银一钱五分或三钱不等叫鞍子钱。）再每岁赏给茶叶五千斤，班禅则半之，而茶叶务令雅州荣经县择其最佳者，动正项钱粮购买，运炉充赏，以明扶持黄教之意”。[1](p.286)宗教方面，青海的蒙藏各族信仰黄教多年，同达赖喇嘛、班禅额尔德尼的关系密切。这里有郭莽寺、祁家寺、塔尔寺、郭隆寺等诸多大小寺庙。清朝进军青海时，雍正皇帝恐黄教寺庙被战火遭殃，曾对年羹尧吩咐：“勿拆毁庐舍祠宇，勿扰害庙内番僧”[5](卷12）的旨令。但是，战争一开始，西宁附近的各寺院喇嘛也参加了反清行列中，与清兵进行对抗。据《敕赐广惠寺碑文》记载，清兵对参与暴动的喇嘛和寺庙进行“除其众而毁其寺”[6](卷32）的报复。年羹尧给雍正皇帝的奏折中说：“各寺喇嘛竟为逆贼之东道主人，况有率其属番，以僧人而骑马持械，显与大兵对敌……郭莽寺、祁家寺、塔尔寺、郭隆寺搜获盔甲军器，见存可验；节次于官兵抵敌，众目昭彰，势不得不火其居而戮其人”。[1](p.287)《圣武记》卷三载：“二年正月，岳钟琪攻党贼剌麻（喇嘛）于西宁东北之郭隆寺，夺其三岭，沿途焚其十七寨，庐舍七千余，斩首六千，其石门、奇嘉、郭莽等寺皆破。”年羹尧在奏折中建议对青海地区喇嘛及寺院的管理制度规定为：“寺屋不得过二百间，喇嘛多者止许三百人，少者不过数十人而已。仍请礼部给以度牒，填写姓名年貌于上，每年令地方官稽察二次，取寺中首领僧人出给，不致容留匪类奸徒，甘结存案。如喇嘛遇有物故者，即追其度牒缴部。每年另给度牒若干张，交地方官查收，遇有新经披剃之人，查明填给。”[1](p.287)另外，对寺院每年的钱粮的管理作了“番粮尽归地方官，而岁计各寺所需，量给粮石，并加以衣单银两”的规定。十三条的后六项内容主要是谈青海地方的驻防和屯垦方面的规定。是平定青海后进一步军事管理和经济运作方面的具体思路。其目的就是防范和硕特蒙古再次叛乱，影响清朝对青海地区的统治。这是清朝对青海蒙古地区的一项非常有效的一种弹压措施。在青海地方创修边墙，建筑城堡和添设官兵等。屯垦方面，规定将直隶、山西、河南、山东、陕西五省军罪人犯，发往青海边远地方开垦屯种。青海西宁地区由当地居民和驻防兵丁的子弟亲戚开垦屯种，不必发遣犯人。对屯垦者，皆由地方官动支正项钱粮，买给牛具、籽种，三年之内，免于起科。对巴尔（盐池）的管理上，为使不断“兵民日用食盐”，不让“蒙古专其利”，盐池设副将1员，左右都司2，营兵1600名。《十三条》是清廷平定青海后年羹尧起草奏请，朝廷批准认可的一部行政法规，是清朝政府对青海地区颁布的第一部较系统的法律文件。因时间仓促和随意性很大，所以并不完备。年羹尧先将该法律措施向青海诸台吉和部众宣布，然后起草奏请清廷批准，主要规定了青海地区的行政法律规范和管理模式。雍正帝阅后认为各项措施“运筹周密，措置精详”“诸事皆合机宜”，经下诸王大臣等详议，除对个别条款略有修正外，其余悉照所奏实行。故《十三条》就成为清廷对青海等地区蒙、藏民族的统治政策和管理制度，它不仅对青海等地区的政治，经济等方面起了重要的作用，而且对新疆、西藏产生的影响也不可低估。年羹尧奏请《十三条》的同时，同月，又奏请一份《禁约青海十二条》[1](p.125)（以下简称《十二条》）满文折，又称《恭呈青海禁约十二事》。该禁约的主要内容是《十三条》的强调和补充。年羹尧拟定的这份禁约的目的是对青海蒙古“制定法纪严加约束”。也是与十三条一样，清军平定青海后，年羹尧先向青海诸台吉和各部宣布，然后才向清廷奏请后得到批准的随意性很强的临时性质的法规。这些规定得到雍正皇帝准许后交总理王大臣、议政大臣讨论决定后才成为正式的适用于青海地区的临时法规。年羹尧在奏折中说：“臣我拟定禁约十二条，会盟之日，念给青海人听，皆顺从接受。除将此抄写加印，给每札萨克一份外，恭书拟定十二条谨呈谕览。”其内容为：进贡定有年限；不准自称盟长；番子唐古特人等，不准扰累；喀尔喀、辉特、图尔古特（土尔扈特）部落不许青海占为属下；编设佐领不可抗违；内外贸易定地限额；背负恩泽，必行剿灭；内地差遣官员，不论品级大小，奉若谕旨，王公等俱行跪接；其余相见，俱行宾主礼；恪守分地，不许强占；差官商贾往过，不许抢掠；父殁不许娶继母及强娶继母及兄弟之妇；察汗诺们汗、喇嘛庙内，不得妄聚议事。[5](卷20）前六条内容是对《十三条》中的朝贡、盟旗制度、编设佐领以及贸易等内容的进一步强调。其中第四条，特别强调因各种原因进驻青海的非和硕特部人的处置方法。《圣武记》卷三《雍正两征厄鲁特纪•外藩•青海部》载：“先后辟青海千余里，分其地赐各蒙古。分二十九旗，其喀尔喀、土尔扈特、辉特等各自为部，不得属青海”[4](p.141)。后六条主要强调清廷对青海地区的权威性以及立法的严肃性。对民事调整方面以行政命令来打破北方民族固有的“收继婚”制度。从罗卜藏丹津事件受到教训，禁止喇嘛庙内聚众议事。刘广安认为：“这些条款突破了《青海善后事宜十三条》的行政法规的范围，为清政府对青海地区少数民族的刑事立法和民事立法开了先河。”[3](p.103)清朝对青海地区颁布的《十三条》和《十二条》，临时性、随意性较大，有因事立法的特点。这充分说明，雍正初期对青海的立法尚不完善。此时清朝对青海地区立法尚未系统化和规模化。雍正三年（1725），更西宁卫为西宁府，清廷在西宁设置了“总理青海蒙古番子事务大臣”（简称西宁办事大臣）。是清朝派驻青海地区的最高行政长官，也是清廷在青海设置的最高行政机构。西宁办事大臣的设立，标志着清朝对青海的直接管理。清朝颁定《十三条》和《十二条》后，数年间对青海地区未颁布相关的法律。雍正十二年（1733），由清朝政府令西宁办事大臣达鼐等人编纂《西宁青海番夷成例》，又称作《番夷条款》或《番例》（以下简称《番例》）。明年（1734）钦定颁发。是清朝对青海地区制定颁布的一部刑事法规为主，兼民事法规和行政法规的特别法规，《番例》编纂之初，原拟实行五年后改用大清律，把《番例》只作为在青海地方适用内地律例的一种过渡性法规看待。但实际的适用过程中，一再展期。因青海地区杂居着蒙藏诸多民族，民风民俗各异。清政府从因族因地因俗制宜的特点出发，乾隆十三年（1748）五月刑部奏准，今后番民命盗案照《番例条款》办理，不必再请展限。从此直到民国年间并无多大的增删。《番例》的主要法源是蒙藏民族习惯或某些习惯法，并很大程度上参考了清朝蒙古例，而其立法基本原则是大清律的立法指导思想。对于罚畜、奸淫等内容除措辞上有所变化外，与清律基本相同。对有些内容，因青海地方和蒙古其它地方的情况不同而具体规定不同，如会盟方面的内容显然有区别。《番例》规定：“凡会盟已经传知，如有推辞不到者，千户等罚犏牛十五条；百户等罚犏牛十条；管束部落之百长等罚犏牛五条。如过期不到者，计日罚犏牛”。而《蒙古律例》规定：“会盟已示，而已未管旗之王、贝勒、贝子、公、台吉、塔布囊不到者，各罚俸六个月。无俸台吉、塔布囊等罚马十四匹。负约不到，计日罚马”。后来清廷编修《理藩院则例》时对青海蒙古的会盟重新做了调整，规定，“青海札萨克等，从乾隆十六年始，停止每年会盟，间年举行一次会盟。” [7](卷30）《番例》现保存在中央民族大学图书馆，青海省图书馆亦有缩微胶片。1986年青海人民出版社出版了周希武《玉树调查记》，其附录一载《番夷成例六十八条》。1993年青海人民出版社出版张济民《青海藏区部落习惯法资料集》。附录中载孙明轩标点整理的《西宁青海番夷成例》68条。其内容涉及到出征、会盟、越界、偷盗、杀人、伤人、奸淫、逃人以及诉讼等方面的内容共68条，与《十三条》和《十二条》相比，所涉及内容丰富。军政方面，规定，派定出兵不去，若有千户等不去者，罚犏牛50条，百户等罚犏牛40条，管束部落百长等罚犏牛30条。凡管束部落之头目等带领全寨部落不去者，以军法治罪。指定前往地方，违限1日不到者，千户等罚犏牛7条，百户等罚犏牛5条，管束部落之百长等罚犏牛3条。违限数日者，计日递加罚牛。敌人侵犯边境，应前往所犯之地齐集，若不齐集，罚畜。齐集之后，各部落头目等共同商议，协力剿杀。会盟时须按期到达，禁止越界住牧，若越界头目罚服。不得擅动兵器，违者罚畜。禁止出兵越次先回。“对敌败绩及行军纪律”详细规定了战阵败北的处罚和英勇战阵者的奖赏和行军中的严明纪律。逃人方面，为禁止出现逃亡，对部落人逃走、聚众携械同逃、追赶逃人、不拿逃人、给逃人提供马匹、拿获逃人、获逃解送、解送逃人、拿送逃奴等方面作了处罚规定。部落人逃走，照出兵例追赶。如不追赶者，千户等罚犏牛50条，百户等罚犏牛40条，管束部落之百长等罚犏牛30条。聚众携械同逃，20人以下本寨人等即行追赶，20人以上者，临近寨落头目帮助追赶，违者罚畜。追赶逃人，杀死或捕获追赶者受到不同程度的奖励。骑他人马匹逃走者，逃人若有妻子、家产、牲畜，抵算赔偿，无家产，免赔。偷窃方面，法规对被窃牲畜、头目偷盗、隐匿贼盗、偷猪狗等家畜、偷金银皮张、偷杀牲畜、偷窃驼马牛羊等4种牲畜、偷窃喇嘛的牲畜等作了详细的处罚规定。对偷盗、窝盗行为除罚畜外，还有立誓，立誓是一种神明裁判方式，在青海地区蒙藏民族间更有效。在青藏高原地区，人神关系极为密切，神灵观念至高无上的雪域地区，人们一刻也离不开神。有了这种神明观念的约束，人们对神灵的虔诚，促使案件审判的公证性和准确性。规定被窃牲畜，失主认着，若指称有他人所给者，即令其人对质；如其人不行承认，仍令本人立誓；若立誓，失主只将牲畜收回，免其被罚。不得妨碍搜查贼赃，不容搜查，即坐贼罪。该法规定，凡有斩犯、重犯之人，坚不承认，并无认见，情有可疑者，令其立誓。另外，自己不立誓，让其亲属立誓的规定，足见立誓在青海地区司法审判中的重要性。该法特别规定了偷窃喇嘛牲畜者，将贼人之家产、牲畜入官。杀人伤人方面，规定了因嬉戏而误杀、斗殴致伤、家奴杀主、主人打家奴而致伤、番民自相欧杀、头目强劫杀人、杀死逃人头目不报、行窃殴死追赶之人等的具体处罚内容。规定，嬉戏致人死亡，罚三九牲畜给予死者之家；家奴弑杀主人，凌迟处死；番民行窃殴死追赶之人，追九九罚服；番民殴死番民，追九九罚服。“斗殴伤人”条规定，斗殴打架，伤人眼目、手足者罚三九，轻伤平复者罚一九，若孕妇堕胎者，罚一九；若用鞭棍、拳头打人者，罚牲畜五件；互相斗殴者，免罚；若折人牙齿罚一九，拔去缨发者，罚牲畜5件。“打伤奴仆”条规定，凡人将奴仆用箭射、刀砍及割去耳鼻者，若千户等罚四九，百户等罚三九，管束部落之百长等罚二九，小百长等罚一九，小头目及平人罚牲畜7件；若杀死者，照故杀仇杀例治罪。婚姻家庭方面，在很大程度上吸收藏族习惯法的影响。法律允许可以出妻，规定：凡出妻者，其妻赔嫁对象全行给回；除夫妻和睦时花费对象不偿外，现在所有对象，悉行还给。惩罚谋娶人妻，如果平人将平人所定之妇谋娶者，主婚与谋婚之人，如系头目等，各罚三九；如系平人，各罚一九；其妇离异，仍归前夫。“奸人妇女”条规定：平人奸淫平人之妻者，即将其妻罚服（并）取五九牲畜；奸妇交与本夫处死；如不处死者，将罚服牲畜，给与该管头目；若调戏他人妻者，罚服三九牲畜。该法有些条款吸收了蒙古习惯法的某些内容。譬如，凡过往之人，如有不令歇宿，以致冻死者，抵赔外罚一九，未死者罚2岁牛；留宿被窃财物者，着落房主赔偿。患恶病之人，在人家住宿，其病人卖物以致传染他人身死者，罚三九；病愈者罚一九，未传染者罚牲畜一九。该法规定不得毁谤千户、百户、管束部落之百长、小百长、小头目，违者按等级的高低，处罚不同数量的牲畜。每10户设立10户头目。犯罪双方不得私完，必须报官。该法对罚服牛马定数规定为：凡罚服一九之数：马2匹，犏牛2条，乳牛2条，3岁牛2条，2岁牛1条。5之数：犏牛1条，乳牛1条，3岁牛1条，2岁牛2条。”另规定，至追取罚服之人向犯人取三岁牛一条等语，查番地产马甚少，如罚服内应取马匹者，准改给犏牛。该法规定，罚服牲畜，若系无力偿还的人，可以以鞭来折罪。少纳1头者，鞭25，少纳两头者鞭50，少纳3头者鞭75，少纳4头者，鞭100止。或者，凡称无力完纳罚服牲畜者，令小头目于该部落内，选有颜面之人立誓，具保无力。立誓之后，若被查处者，将查处牲畜罚服外，向立誓之人，罚一九牲畜。《番例》适用于藏族社会的规定较多。可以看出，该特别法规是蒙藏民族传统习惯法和内地法律制度在同一部法规中有效结合的典型的民族地区特别法规，但与《理藩院则例》相比，受中原法律制度影响不深。该法的颁布标志着清朝对青海地区控制的深入和立法技术的成熟。与雍正初年《十三事》和《十二条》等临时法规相比较，该法更加规范、稳定和系统。标志着清朝对青海蒙藏民族地区控制的渗透和立法进入了系统化和定型化的阶段。清朝对青海蒙藏民族地区的立法是一个循序渐进的过程。是清朝“因俗而治”、“众建而分其势”政策方针的具体体现。随着清廷对该地区统治的强化和巩固，其立法从起初的稳定起见颁布的临时性的因时因事的行政立法向以刑法为主兼民事、经济、家庭婚姻法律制度发展。同时司法程序较前进一步发展。此后清朝对青海的立法没有发生根本的变化。而道光年间制定的“青海番子事宜八条”和“青海蒙古番子事宜六条”等，仅对循化、贵德地方的藏民以及蒙藏民族的关系作了一些具体规定。并且这些内容只在上述三部法规的基础上所作的补充，没有发生根本的变化。
[1]季永海,等.年羹尧满汉文奏折译编[Z].天津：天津古籍出版社,1995.[2]王希隆.年羹尧《青海善后事宜十三条》述论[J].西藏研究,1992,(4).[3]刘广安.清代民族立法研究[M].北京.中国政法大学出版社,北京,1992.[4]清.魏源.圣武记[Z].北京：中华书局，1984.[5]清世宗实录[Z].北京.中华书局，1986.[6]清.杨应琚.西宁府新志[Z].西宁.青海人民出版社,1988.[7]清.理藩院修.理藩院则例[Z].嘉庆朝刻本.
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